中国首批重点开发的176个“无人岛”之一的秦山岛。秦山岛是江苏为数不多的近岸海岛，距离连云港市赣榆滨海新城区约8公里，面积约0.19平方公里，岸线长度约2.8公里。图/中新

无人岛开发：成为岛主并不浪漫

本刊记者/苏杰德

7月22日，辽宁省自然资源厅公布了辽宁省内（大连除外）无居民海岛使用金的征收标准。想做岛主，辽宁明码标价，一次性公布了“无人岛最新价格”，比如以“旅游娱乐”为用岛类型，开发者每年最低只需缴纳3700元，就可以拥有一座面积1公顷的岛屿的使用权。

“想当岛主”，再次在网上引发热议。在武侠大师金庸的笔下，桃花岛是“东邪”黄药师的世外桃源，曾激发了很多人的岛主梦。但对现实中的开发者而言，开发无人岛更像是鲁滨逊漂流记中的荒岛求生。一些沿海省份曾在2003年和2005年有过两度无人岛开发热潮，但一度因为无序开发被叫停。

买岛易、建岛难，成功者少、失败者众，政策在保护和开发之间摇摆不定，是国内无人岛开发长期面临的尴尬处境。

成为岛主的隐形门槛

辽宁是中国北方海岛最多的省份，共有633个海岛，其中有居民海岛44个，无居民海岛589个，已开发利用无居民海岛198个。

要想拿到岛屿使用权，要经过较为复杂的程序。根据辽宁省自然资源厅规定，无居民海岛出让前，应确定无居民海岛等别、用岛类型和用岛方式。在此基础上，对无居民海岛上的珍稀濒危物种、淡水、沙滩等资源价值进行评估，一并形成出让价。

辽宁确定了原生利用式、轻度利用、中度利用式、重度利用式、极度利用式和填海连岛与造成岛体消失等六类用岛方式。对岛屿破坏越严重，出让金费用越高。此外，辽宁还对无居民海岛划分了六种等级，一等与六等价格相差一倍以上。以旅游娱乐用岛为例，同样是对生态破坏最小的原生利用方式，六等无居民海岛最低出让标准为每公顷每年0.37万元，一等是0.95万元。对生态破坏最严重的是填海连岛、造成岛体消失，六等岛需要每公顷一次性缴纳927万元，一等岛则需2455万元。

相比以往，调整后的无居民海岛价格有了较大幅度提升。辽宁自然资源厅公布的信息显示，提高无居民海岛使用金征收标准，是要发挥经济杠杆调控作用，从而提高用海生态门槛。

“使用金调整目的非常清楚，侧重于保护。”浙江海洋大学教授崔旺来告诉《中国新闻周刊》，沿海各省陆续出台的无居民海岛使用金政策大同小异，主要依据是“15号文”。

所谓的“15号文”是指财政部、原国家海洋局在2018年印发的《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准的通知》（财综〔2018〕15号），要求各省合理划分海域级别，制定不低于国家标准的地方海域使用金征收标准。

根据“15号文”，沿海各省负责地方无居民海岛使用金征收标准（含养殖用海征收标准）制定工作，应在2019年4月底前完成，并报财政部、国家海洋局备案。不过，各省进展不一，部分省份晚于预期。崔旺来介绍，推迟原因主要是部门调整。2018年4月，新组建的自然资源部成为统一管理山水林田湖草等全民所有自然资源资产的部门，整合包括原国家海洋局在内的相关职责。“无居民岛政策由当时的国家海洋局负责，部门调整后，工作重心可能有些转移。”崔旺来认为。

辽宁公布无居民海岛出让政策后，虽然受到舆论关注，但有些叫好不叫座。民间岛主组织中国岛主联盟的发起人林东告诉《中国新闻周刊》，以往无居民海岛转让政策出台后，会有几百人向他咨询，最高的时候甚至过千人，但辽宁政策出台后只有不到10人来咨询。

无居民海岛出让有两种方式，一种是政府审批、价格固定；另一种是市场化出让，采用招拍挂的方式，价高者得。在实践当中，地方绝大部分情况下都会选择审批的方式，极少采用市场化手段。“很多人都想成为岛主，但地方政府设置了隐形门槛，实际购买难度非常大。”林东说。

2017年，珠海的三角岛转让，该岛临近港澳、位置优越，吸引了众多投资者。但三角岛最终由珠海国资平台珠海九洲控股集团拿下，该项目计划投资额约22亿元，开发周期为5年。“一些岛主和央企曾有意向购买，我带着他们去看过几次。但当地政府提出，不考虑境外资金，建议这家央企也不要参与。”林东介绍，包括三角岛在内，珠海不少优质岛屿都给了当地企业。2014年，格力地产还拿下了另一座优质岛屿——庙湾岛。

“恒大这类企业也不一定能拿到珠海的海岛。”林东说，地方政府偏好“内部操作”，像辽宁的岛屿，地方政府会设置哪些隐形门槛，哪些岛屿可以对外转让，对资金要求有多大，这些都不明确。

地方政府采用保守方式处理无居民海岛的使用权，与岛屿的稀缺性有关。国家海洋技术中心原海域海岛室主任研究员徐伟介绍，国内面积在500平方米以上的无居民海岛6693个，主要分布于浙江、福建和广东三省，“虽然我们身边有很多海岛，但是适宜开发的海岛还是比较稀缺的。在我国，面积大于1平方公里的无居民海岛只有69个，剩下的海岛面积太小，开发价值不大，除非是距离陆地比较近。”

“一些地方最近几年把门槛提得更高，也是为了让海岛顺利开发。而且岛屿卖一个就少一个，最好的岛先卖掉，剩下的越来越差。”林东说。

鉴于审批制存在的问题，国家开始推行市场化转让方式。崔旺来认为，市场化转让可以体现一座岛屿真正的价值，“就像城市不同地块的价格相差很大一样，同级别的无居民海岛，在辽宁和浙江也会不一样。”

不过，市场化转让方式推进缓慢，真正实施的案例极少。去年，广东率先公布了无居民海岛使用权市场化出让的试行办法，该办法优化调整了出让方案的报批流程，减少省人民政府审批环节。即便如此，该办法试行至今，广东各地市也没有采用市场化转让。广东省自然资源厅海域海岛处的工作人员向《中国新闻周刊》介绍，市场化转让办法公布之后，还没有岛屿出让，“只是告诉大家有这样的一个文件，以后有岛屿要出让，可以依照这个办法来操作。”

2011年11月11日，中国首个无居民海岛拍卖——浙江宁波象山大羊屿岛使用权出让拍卖会在浙江宁波举行。当地政府部 门工作人员展示大羊屿岛开发规划图。图/新华

岛屿开发烂尾多

“国家是从2002年开始真正重点关注海洋，海洋经济上升到国家战略。”崔旺来说，无居民海岛作为我国海洋权益重要的组成部分，由此受到重视。

2002年，国家实施海洋开发战略。次年，《无居民海岛保护与利用管理规定》实施，首次提出允许个人或机构开发利用无居民海岛，租用期最长为50年，掀起了国内无居民岛开发的热潮。据当时的数据，中国拥有面积超过500平方米的岛屿超过6500个，其中有居民的海岛仅433个，其余均为无居民海岛。500平方米以下的无居民海岛则数以万计。

政策公布后，包括外资在内，大量资金涌向沿海各省份的无居民海岛。公开报道显示，新加坡一家投资公司准备投资4亿开发浙江舟山的徐公岛，一名台商则投资3亿元开发广东太白县放鸡岛。

这种火热局面在2005年发生了转折。当年，浙江省政府下发通知，无居民海岛开发利用项目必须报省政府批准。以此为标志，无人岛开发迅速冷却，随后两年，无居民海岛开发项目暂停审批。

开发热潮下，出现了很多问题，资料显示，有些投资商为了牟取暴利，开山炸岛，造成无居民海岛数量减少。以浙江为例，本世纪前10年与上世纪90年代相比，海岛消失了200多个。

2010年，国家颁布实施《海岛保护法》，明确了无人岛的所有权和管理权。同年6月，国家还公布了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，明确规定了实行无人岛有偿使用制度。以《海岛保护法》为时间节点，之前开发的岛屿被称为法前用岛。不过，无论是法前还是法后，无人岛开发成功者少，失败者多。

2011年，原国家海洋局公布了中国首批176个可以开发利用的无居民海岛名录。这些无居民海岛分布在广东、浙江和辽宁等8个省区，最长开发使用年限为50年，外籍人士和外资企业也可以按照相关规定申请开发，但必须报国务院批准，再次引起海岛开发热潮。

2011年11月，宁波象山大羊屿岛作为第一座公开拍卖的岛屿正式开槌，起拍价1500万元，使用期限50年。经过多轮竞拍，宁波高宝投资有限公司总经理杨伟华以2000万元拿下，她当时表示，要做以游艇业为主的高端度假岛屿。

但杨伟华低估了当岛主的难度。出于对海洋生态的严格保护，大羊屿岛项目的环境评估历时较长。有媒体报道介绍，项目的环境评估引发了国家、省、市、县四级海洋渔业部门的研究讨论，杨伟华称，“专家评审开会反反复复好多次，海洋上的数据需要有一段时间去搜集和监测，非常耗费时间。”从拍下使用权到动工，时间已经过去3年。

除了耗时日久的评估程序，海岛建设成本也让其不堪重负。“往细节处讲，基础设施、建造房屋的建材从哪来？肯定得从陆地往岛上运。”时任象山县海洋与渔业局副局长包希伟在接受媒体采访时介绍，同样的建造规格，在无人岛上建造所需的成本，至少是陆地上建造的三倍。如此一来，即使是最基本的通水通电、造个简单的房子、通条水泥道路，也需要约几千万元的投入。如果要把整个建筑打造得更加精致、完美，费用则更高。

最终大羊屿岛开发陷入困境。“地方政府想让他们投资5个亿，公司股东身家加起来都没有1亿元，怎么投？只能转让。”林东说，很多人对岛屿不熟，不懂融资，盲目购买岛屿，不仅拖垮了自己，也拖累了地方政府。这些失败的案例导致地方政府将开发门槛不断提高。

除了施工成本高、难度大，开发海岛还需要面对敏感的生态环境。以三亚市凤凰岛为例，最初以三亚国际客运港和国际邮轮港名义取得海域使用权，但实际开发房地产酒店用地远超港口用地。此举导致三亚湾西部岸线遭到侵蚀，三亚河污染加剧。

在业内人士看来，开发无人岛，初期投资巨大、生态环境敏感、建设难度大、收回投资周期长，如果没有很强的资金实力来支撑，对开发者来说可能是一个“坑”。

缺乏绿色通道和长期激励

“地方政府和中央政府，在海岛使用方面进行博弈，这种现象比较多。”崔旺来说，地方侧重考虑经济发展，具有开发冲动，一般不愿意把出让价格调得很高。但是海岛的使用权归国家所有，地方很多项目难以得到批复。

2011年《海岛保护法》实施后6年，全国共有26座无居民海岛拿到了不动产登记证。但无居民海岛实际利用数量远不止这些，大量无居民海岛处于“无证”状态。国家海洋技术中心原海域海岛室主任研究员徐伟2018年介绍，曾经做过一个统计，大概有3000个无居民海岛被开发使用，“但到现在还有很多岛没有被纳入海岛法的管理。”

开发商跟地方政府之间也会存在很多博弈。崔旺来说，无居民海岛的基础设施谁来做，成为开发商和地方政府博弈的核心问题。企业会要求政府提供基础设施建设，但地方政府往往做不到。

无居民海岛应该如何发展？中国海洋大学法政学院教授王琪此前发表的论文，介绍了两种比较成熟的无居民海岛开发模式，第一种是以企业为主导的马尔代夫模式，“马尔代夫特别重视海岛规划，每一个无居民海岛的开发，均先由一个经济主体向政府租赁一个无居民海岛，在海岛上建一家酒店，以完整、独立、封闭式的度假村模式经营发展。”

第二种模式则是以广东放鸡岛为代表的政企合作模式。放鸡岛被认为是开发较为成熟、市场化开发程度较高且知名度较大的无居民海岛。2004年，一家台商进入放鸡岛，前期开发投入超过3亿元。地方政府和台商按比例投入开发建设资金，对海岛开发收益进行分成。

但实际运行中，企业遇到很多挑战。崔旺来说，国内无居民岛管理存在典型的“九龙治水”问题，海岛开发涉及多个政府部门，造成管理上的混乱。

王琪介绍，在实际运作中，海岛的开发权由原海洋局掌管，招商引资靠招商局统筹，规划建设涉及规划局和住建局，项目论证需经发改委批准，而多头管理必然带来职能重叠、多头审批现象，影响政策目标实现。

王琪认为，“我国无居民海岛开发缺少一个‘马尔代夫无居民海岛开发模式’中的统一协调部门，为民营资本进入无居民海岛开发提供绿色通道。”

此外，当前各地海岛开发政策中缺乏长远的激励机制。例如，以港口和造船厂为用途，仅有50年用岛期限；岛屿开发最常见的形态——旅游和娱乐，有25年用岛权；而养殖用岛，只有15年使用权。取得了使用权的开发者，按当前规定，无法将权属进行转让或抵押。

在业内人士看来，海岛开发投入高、投资回收期限长，如果不能进行长周期的使用权保证和完善权属转让、抵押体系，无人岛开发依然只是看上去很美。